加强国资监管系统建设正是当前形势下的迫切要求

近年来，国务院国资委全面落实中央决策部署，持续健全完善国资监管体制，不断增强国资监管效能，建立健全“三统一、三结合”的国资监管职能体系，发挥专业化、体系化、法制化“三化”监管优势，有效推动了中国特色国资监管新模式更加成熟、更加定型。当前形势下，新一轮国企改革提出切实发挥国有企业科技创新、产业控制和安全支撑作用，“系统整合”成为大势所趋。而只有构建国资监管大格局，形成国资监管一盘棋，才能有效整合国有资产服务国家重大战略，满足中国经济发展的时代要求。

现行国资管理体系是以国家统一所有、分级代表为基础，以政企分开、政资分开为原则，包含中央和省、市三级国资监管机构在内的系统。国务院国资委作为国务院特设直属机构，在被相关法规文件赋予了推动全国国资监管机构系统建设的职责（相关法规文件条款及解释详见附件）。“大格局”“一盘棋”包含了全国国资监管机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、系统合力明显增强等目标，内在要求不断加强国资监管系统建设。

“大格局”“一盘棋”主要指向央地监管机构战略协同，各界被长期关注。一方面，从完善国资监管体制的角度，学者们普遍认为构建大格局是必要的，应积极探索在“大国资”视野下推动国有资产监管体制的改革与创新，建立国资委系统的协同监管机制。地方国有资产监管和运营暴露出较多问题，同时中央对地方出资人行为的引导规范，因缺乏必要的管理和监督机制，而无法得到有效落实。应在加强国资系统“垂直指导监督”和“尊重下级国资委出资人权利”之间寻求平衡。诸如推动政企分开、推进改革和防止国有资产流失等目标，也都需要国资监管上下贯通。另一方面，从对国有经济全局影响的角度，有学者提出了支持构建大格局的有力观点，认为分散的监管体制伴随着国有资产配置效率损失，“大国资”监管则有助于改善国有资产配置效率，进而提高国家治理能力。“大格局”“一盘棋”是贯彻落实中央决策部署的必然要求，是完善国有资产管理体制的重要手段，有利于从整体上搞好国有经济，实现布局结构的优化和发展质量的提高，充分发挥国有经济的整体功能。

加强国资监管系统建设的必要性

自改革开放以来，我国国有资产监管体制几经变革。从最初的分行业管理，到国家国有资产管理局，再到国资委系统作为专业“老板”，进而以管资本为主完善国资监管体制，体现出我国政治经济体制不断完善，治理能力不断提升。而加强国资监管系统建设正是当前形势下的迫切要求。

一是推动国有经济布局和结构的战略性调整的需要。《中华人民共和国企业国有资产法》（下文简称《国资法》）第七条和《企业国有资产监督管理暂行条例》（下文简称《监管条例》）第一条都强调了优化国有经济布局和结构的问题。截至2022年末，国务院国资委监管企业和地方国资委监管企业的国有资产总量分别为16.61万亿元和57.97万亿元，地方总量已达中央的3.49倍。在国务院国资委监管下，央企战略基本能立足国家需求、主动落实国家战略，但地方国企贯彻国家部署的能力水平参差不齐。又由于全国国资监管系统沟通不畅，央地、区域间未完全实现统筹有序发展，恶性同质竞争和重复建设现象时有发生，不利于化解过剩产能和实现高质量发展。因此，加强国资监管系统建设，有利于更广泛地调动资源以服务国家战略，更全面地优化国有经济布局和结构。

二是防范国有资产流失风险的需要。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）第六条和中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（下文简称《指导意见》）第十四条要求“提高国有资本收益上缴公共财政比例”，且相关规章规定“国有资本收益”中包含国有产权转让和企业清算收入。这说明在政策上，地方政府处置属于全体人民的国有资产来补充区域财政收入是可行的。实践表明，北京、上海等经济发达地区国有资本经营预算独立性很强，而一些相对欠发达地区更倾向于混同国有资本经营预算和公共财政预算，即一些财政紧张的地方政府有通过处置国有资产缓解财政压力的动机。由于我国国有资产在各地区分布不均衡，由地方政府处置分配对全体人民显失公平。并且，地方财政压力还可能使国有资产处置价格被压低。因此，加强国资监管系统建设，使监督工作更加系统化，能有效降低国有资产流失的风险。

三是实现政企分开的需要。“政企分开”是国有企业建立现代企业制度的主要内容之一，也是《监管条例》第四十条规定的国资监管机构的主要义务之一。过分强调“分级代表”会导致地方政府对国有企业的权力缺少实质性制约，又由于利益牵涉广泛，地方政府有很强的动机对国有企业活动实施行政干预，使真正的政企分开在地方难以实现。在实践中，地方政府作为地方国企的最终控制人，越过国资监管机构直接插手企业事务（如企业领导人员的提拔任命）的现象屡见不鲜，乃至被形容为“闲不住乱摸的手”。这也造成了国企内部人控制和地方保护主义滋生，甚至沦为既得利益者的小圈子。因此，加强国资监管系统建设，有助于地方国资监管机构在上级支持下更好发挥作用，隔离地方政府对企业的直接干预，真正实现政企分开。

四是经营性国有资产集中统一监管的需要。《指导意见》第十五条明确了“以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管”的改革要求，并指出要“加强国有资产基础管理，按照统一制度规范、统一工作体系的原则，抓紧制定企业国有资产基础管理条例”。这说明“统一制度规范、统一工作体系”是实现“集中统一监管”的必要条件。“大格局”“一盘棋”在横向维度上要求经营性国有资产集中统一监管，纵向维度上则要求加强国资监管系统建设，二者互为条件。推进经营性国有资产集中统一监管的目标，就是解决多头管理、职责不清的问题，使国有资产出资人权利落实到位。该目标必然要求国资监管机构统一监管方式、原则与要求，提高监管效率，更充分地发挥专业监管优势。加强国资监管系统建设，有利于将一整套专业化的国资监管模式推广到全国，使监管的科学性、针对性、有效性进一步提高，进而推动经营性国有资产集中统一监管目标的达成。

加强国资监管系统建设的现实条件

2003年出台的《监管条例》第四条“国家实行⋯⋯管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，与2013年党中央《决定》第六条提出的“以管资本为主加强国有资产监管”的要求有明显区别。以往“管人、管事、管资产”的监管内容界定决定了“分级管理”是国有资产管理体制的主导——数量过多的企业管事过于庞杂，还需面对迅速变化的市场环境因地制宜，系统的统一监管无法面面俱到。但随着国企现代企业制度逐步建立和混合所有制改革深化，以往的央地泾渭分明的格局已不再适应当前形势的发展。在国务院国资委指导下加强国资监管系统建设，正是“以管资本为主”原则下完善国资管理体制的重要改革措施，体现了国资监管在新时代的发展趋势。

党中央、国务院提出“以管资本为主完善国有资产管理体制”的要求，是国务院国资委加强国资监管系统建设的根本条件。“以管资本为主”的国有资产管理体制改革方向，使国资监管机构繁杂的监管事项大幅减少，使其将精力集中在落实保值增值责任、防止国有资产流失、全面加强党的建设等重点职能上。同时，“以管资本为主”的国有资产监管要求从关注企业个体发展转向更加注重国有经济整体功能，加强系统谋划、整体调控，在更大范围、更深层次、更广领域统筹配置国有资本，持续优化布局结构。由此国资系统需要进一步整合监管资源、加强监管协同、提高监管效能，推进监管信息共享和动态监管，实现“上下一致、同向而行”，这也决定了“上下贯通”将成为新时代国有资产管理体制的主导。

近年来国资监管机构不断健全管理体制，完善工作方式，为加强国资监管系统建设创造了多方良好条件。第一，国资监管机构在各地方普遍设置，成为加强国资监管系统建设的组织基础。近年各省、市（地）不断健全完善国资监管组织体系，明确国资委直属特设机构的性质，截至2020年初，全国共有314个市（地）设置了独立的国资监管机构，占比70%，一些国有资产数量较多的县区也设立了国资委。第二，国资监管法规体系不断完善，为加强国资监管系统建设提供了制度保障。截至2024年6月，国务院国资委现行有效规章26件，规范性文件205件，基本形成了较完备的国有资产监管法规体系。第三，历史遗留问题得到妥善解决，为加强国资监管系统建设创造了有利的外部环境。截至2021年底，全国国资系统监管企业基本完成消防机构、市政设施、教育和医疗机构分离移交的占任务总量的99.8%，完成厂办大集体173.2万在职职工安置，社会化管理的退休人员有2027.4万人，国有企业经营、国有资本运作和地方政府的公共管理事务的关系进一步厘清，减少了改革阻碍。第四，在线监管系统加快建设，成为加强国资监管系统建设的有力支撑。当前，国资国企在线监管系统建设不断取得积极进展，逐步逐级在全国各省、自治区、直辖市推进的国资国企监管信息化平台建设，有效完善了国有资产管理体系，切实提升了国有资产的监管效能。

加强国资监管系统建设的政策建议

当前应在国务院国资委指导下构建国资监管大格局，形成国资监管一盘棋，持续加强国资监管系统建设。重在围绕“以管资本为主”的重点职能，着力建机制、打基础，强化组织领导和综合协调。我们就此提出以下几方面政策建议。

第一，提请国务院授权国务院国资委对全国国资监管机构系统的领导。建议提请国务院明确规定国务院国有资产监督管理机构主管全国国有资产监督管理工作，同时明确国务院国资委“制定并落实全国国有资本布局结构整体规划”“健全全国防止国有资产流失监管体系”“整合全国国有经济运行监测职能”“全面加强全国国有企业党的建设”等“以管资本为主”的重点监管职能授权。

第二，进一步加强全国国资监管的组织建设。建议积极开展《国资法》和《监管条例》修订研究，推动严格要求地市级和企业国有资产较多的区县级人民政府单独设立国资监管机构，完善国资监管系统组织架构。同时，向国有资产相对集中、未单独设立国资监管机构和改革发展问题困难较为突出的区域，设立派出机构和特派专员指导和监督地方国资监管工作，实现国资监管全覆盖。

第三，不断健全全国国资监管机构系统“上下贯通”的工作体系。建议通过规章的形式更多规范地方国资委的国资监管业务，针对“以管资本为主”的重点监管职能和国有资产交易、境外投资等风险较大的领域，不仅要进行整体原则性规范，而且应制定更详细的标准化业务操作流程。通过突出重大问题的专项指导，健全关键问题的监督检查，强化综合协调，优化交流沟通，进一步加强对地方国有资产监管工作的指导监督。

第四，建立健全国有资本收益分配制度。建议会同相关部门研究起草覆盖全部国有企业的国有资本收益向中央分成的制度，及在全国范围内改组组建国有资本投资、运营公司，以及实施国有企业重组过程中，将部分国有股权划转全国社会保障基金管理机构持有的制度。由此使每年产生的国有资本收益在全国范围内发挥更大作用，普惠全体人民，更充分地体现出企业国有资产的人民性。